A criação do Estado da Cidade do Vaticano (11 de fevereiro de 1929)

A doutrina católica da soberania pontifícia

Para compreender por que razão a Igreja quis, em 1929, obter um Estado e não simplesmente um enclave administrativo ou um estatuto especial, é preciso recuar até à doutrina católica da soberania pontifícia.

Desde a Alta Idade Média, o Sucessor de Pedro é tido por um sujeito de direito internacional de pleno direito, não em razão de qualquer poder temporal detido em próprio, mas em razão do seu primado espiritual universal sobre a Igreja católica. Esta doutrina, cujas raízes medievais remontam nomeadamente a Inocêncio III (1198-1216) e à sua doutrina da plenitudo potestatis — formulada entre outras na decretal Per venerabilem de maio de 1202^[6] —, sem que se tratasse ainda do conceito moderno de sujeito de direito internacional, funda a prática multissecular segundo a qual o papa troca embaixadores com os soberanos do mundo inteiro — prática mantida pela maioria das potências europeias mesmo após o desaparecimento dos Estados Pontifícios em 1870, com a dupla exceção da Itália, sem relações com a Santa Sé de 1870 a 1929, e da França, cujo governo pôs fim às relações oficiais em 30 de julho de 1904, antes do seu restabelecimento votado em 1921.^[7][8]

Mas esta personalidade jurídica abstrata, fundada na missão, colocava desde 1870 um problema prático: onde residia o papa? Sob que jurisdição se encontrava a administração central da Igreja? Que passaporte levavam o cardeal prefeito de um dicastério ou o núncio enviado para Berlim? Enquanto o papa estivesse fisicamente em território italiano, qualquer governo de Roma poderia, em teoria, restringir a sua correspondência, revistar a sua residência, ou expulsar funcionários eclesiásticos. O canonista jesuíta italiano Felice M. Cappello formulava assim a doutrina na sua Summa iuris publici ecclesiastici (Roma, 1928): a liberdade espiritual suprema do papa exige, segundo ele, uma independência temporal mínima mas real — independência que as Garantias de 1871 nunca tinham proporcionado.^[9]

O cálculo de Pio XI: mínimo para continuar credível

Quando as negociações se abrem secretamente em 1926, Pio XI fixa uma exigência central: não quer refazer os Estados Pontifícios. O papa dos 44 hectares raciocina em oposição explícita ao papa dos 44 000 km² de antes de 1859 — a extensão máxima dos Estados Pontifícios antes das anexações do Risorgimento. Três razões para esta escolha.

Primeiramente, recusar politicamente a ideia de um Estado pontifício alargado evita qualquer acusação de revanchismo contra o jovem Reino de Itália. Pio XI não pede o regresso de Bolonha, das Marcas ou da Úmbria. Pede o estrito recinto em torno da basílica de São Pedro.

Em segundo lugar, um território mínimo reduz a zero a tentação de transformar a Igreja num ator político territorial. Uma Vatican-City de um quilómetro quadrado não pode fazer exército, não pode administrar uma população fiscal, não pode fazer política externa territorial. Só pode fazer uma única coisa: abrigar o sucessor de Pedro e a administração central da Igreja.

Em terceiro lugar, o carácter minúsculo torna juridicamente incontestável a natureza exclusivamente funcional do Estado. Ninguém pode pretender que a Cidade do Vaticano seja um Estado ordinário com interesses geopolíticos próprios; todos veem que existe para garantir a liberdade espiritual da Igreja, e nada mais.

Pio XI dá aí a doutrina: um território voluntariamente reduzido ao mínimo, simples ponto de apoio que garante a liberdade espiritual do Sucessor de Pedro. — Paráfrase da alocução Vogliamo anzitutto aos professores e estudantes da Universidade Católica do Sagrado Coração de Milão, 13 de fevereiro de 1929^[10]

O papa dá aqui a chave doutrinal do Estado vaticano: o território não é um fim, é um ponto de apoio firme para a missão. Todo o edifício jurídico de 1929 decorre desta imagem arquimediana.

Santa Sé ou Estado da Cidade do Vaticano?

O direito internacional distingue rigorosamente dois sujeitos:

A regra prática aplicada pela diplomacia pontifícia é constante desde 1929: os tratados políticos, diplomáticos e doutrinais relevam da Santa Sé; os tratados técnicos, postais, monetários, de telecomunicações relevam do Estado da Cidade do Vaticano.^[11][12] Em 1964, o secretário-geral da ONU U Thant (em funções de 1961 a 1971) aceita que seja a Santa Sé, e não o Estado da Cidade, a receber o estatuto de observador permanente em Nova Iorque — escolha que sublinha o carácter universal e espiritual da voz vaticana na ONU.^[13]

Três documentos, um só dia, um só Estado

Os acordos de Latrão compõem-se de três textos assinados no mesmo dia: um Tratado político, uma Concordata eclesiástica, uma Convenção financeira. Mas só o Tratado cria o Estado da Cidade do Vaticano. A Concordata regula as relações Igreja-Estado na península italiana; a Convenção financeira salda materialmente a espoliação de 1870. O Estado, esse, nasce exclusivamente do Tratado — 27 artigos.^[14]

O coração deste Tratado cabe em cinco artigos técnicos que todo o exame sério do Vaticano como Estado deve citar:

Artigo 2.º — « L'Italie reconnaît la souveraineté du Saint-Siège dans le champ international comme un attribut inhérent à sa nature, en conformité avec sa tradition et avec les exigences de sa mission dans le monde. » (tradução francesa)^[15]

Este texto é essencial: reconhece a soberania da Santa Sé, não a cria. A soberania da Santa Sé é inerente à sua natureza e anterior ao tratado. A Itália não dá nada: constata.

Artigo 3.º — « L'Italie reconnaît au Saint-Siège la pleine propriété et la puissance exclusive et absolue, ainsi que la juridiction souveraine, sur le Vatican, tel qu'il est actuellement constitué, avec toutes ses dépendances et bâtiments. » (tradução francesa)^[16]

É o artigo fundador. A plena propriedade (piena proprietà) e a jurisdição soberana (giurisdizione sovrana) marcam uma verdadeira soberania estatal, não uma simples extraterritorialidade. A Itália não conserva direitos residuais sobre o solo vaticano.

Artigo 4.º — « La souveraineté et la juridiction exclusive sur la Cité du Vatican, que l'Italie reconnaît au Saint-Siège, comportent qu'aucune ingérence du Gouvernement italien ne peut s'y exercer, et qu'il n'y a là d'autre autorité que celle du Saint-Siège. » (tradução francesa)^[17]

A expressão « nenhuma ingerência » (alcuna ingerenza) proíbe positivamente à Itália todo o ato de jurisdição, mesmo administrativo, sobre o solo vaticano.^[18]

Artigo 24.º — « Au regard de la souveraineté qui Lui appartient également dans le champ international, le Saint-Siège déclare qu'Il veut rester et restera étranger aux compétitions temporelles entre les autres États et aux réunions internationales convoquées à cet effet, sauf si les parties en lice s'accordent à faire appel à Sa mission de paix. […] La Cité du Vatican sera toujours et en tout cas considérée comme territoire neutre et inviolable. » (tradução francesa)^[19]

O artigo 24.º inscreve no mármore a neutralidade perpétua da Cidade do Vaticano. Nenhum exército estrangeiro pode entrar em território vaticano, mesmo em caso de conflito maior envolvendo a Itália. Esta cláusula é posta à prova durante a Segunda Guerra Mundial: entre setembro de 1943 e junho de 1944, mais de 4 000 pessoas perseguidas encontram asilo nos institutos religiosos de Roma e nos bens extraterritoriais da Santa Sé.^[20] Juridicamente, toda a entrada pela força em solo vaticano teria constituído uma violação do Tratado: a neutralidade do artigo 24.º, combinada com a proibição de ingerência do artigo 4.º, fazia do território vaticano um lugar juridicamente protegido, a salvo em princípio de toda a entrada pela força.^[21]

Artigo 26.º — « Le Saint-Siège […] déclare définitivement et irrévocablement composée, et donc éliminée, la "question romaine", et reconnaît le Royaume d'Italie sous la dynastie de la Maison de Savoie, avec Rome comme capitale de l'État italien. De son côté, l'Italie reconnaît l'État de la Cité du Vatican sous la souveraineté du Souverain Pontife. » (tradução francesa)^[22]

Reconhecimento mútuo final, por fórmula simétrica: o Vaticano reconhece o Reino de Itália; a Itália reconhece o Estado da Cidade do Vaticano.

O território definido pelo anexo I

O anexo I do Tratado inclui um mapa cadastral detalhado assinado pelas duas partes. Delimita o território vaticano a partir de quatro pontos de referência:

• a norte e a oeste: as muralhas leoninas do século IX, prolongadas no século XV pelas muralhas de Nicolau V e no século XVII pelas fortificações de Urbano VIII;
• a sul: o limite exterior da praça de São Pedro, formado pela colunata de Bernini (1656-1667);
• a leste: uma faixa de travertino colocada sobre as pedras da Piazza Pio XII e da Via della Conciliazione, que marca visualmente a fronteira internacional entre a Itália e o Vaticano.

O território assim delimitado cobre 0,44 km² (44 hectares), em grande parte Jardins do Vaticano (jardins italianos, jardins ingleses, bosque).^[23][24] A fronteira internacional mede 3,2 km, integralmente com a Itália.^[25] O ponto mais alto, na colina do Vaticano, culmina a 78 metros; o ponto mais baixo, praça de São Pedro, a 19 metros.^[26] A cúpula da basílica de São Pedro — 117,57 metros de altura interior, 133,30 metros do nível da rua ao topo da cruz — domina o conjunto sem constituir um relevo natural.^[27]

Três observações técnicas.

Primeiramente, o território vaticano não é um ponto isolado: é na realidade um enclave em Roma, sem conexão territorial com outro Estado. Para ir do Vaticano a qualquer ponto fora de Itália, atravessa-se forçosamente a península italiana. Esta dependência física foi compensada juridicamente pelos bens extraterritoriais (basílicas maiores, palácios pontifícios, Castel Gandolfo), que gozam de imunidades equivalentes às das embaixadas.

Em segundo lugar, o perímetro segue muralhas antigas já existentes. A Itália não teve de ceder terreno; reconheceu simplesmente de forma jurídica um recinto que existia desde o século IX. A fronteira vaticana é pois, do ponto de vista arqueológico, uma das mais antigas da Europa.

Em terceiro lugar, a praça de São Pedro está em território vaticano, mas a segurança pública na praça (gestão das multidões, acesso dos peregrinos, intervenção em caso de atentado) está confiada por convenção ao Estado italiano (carabineiros italianos). Esta singularidade explica-se pelo carácter aberto da praça: tecnicamente, qualquer peregrino do mundo pode aí encontrar-se a qualquer momento, e a polícia vaticana (apenas 130 gendarmes) não bastaria para gerir 30 000 fiéis numa quarta-feira de audiência.

O Soberano Pontífice, titular da plenitude dos poderes

Todas as Leis Fundamentais vaticanas (1929, 2000, 2023, 2026) fazem do Soberano Pontífice o titular da plenitude dos poderes sobre o Estado, segundo uma afirmação herdada do direito canónico clássico. A formulação de 2023, tornada histórica:

« Le Souverain Pontife, Chef de l'État de la Cité du Vatican, a la plénitude du pouvoir de gouverner, qui comprend les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. » — Lei Fundamental do Estado da Cidade do Vaticano, 13 de maio de 2023, artigo 1.º § 1^[28]

Esta concentração da totalidade dos três poderes nas mãos de um só homem faz da Cidade do Vaticano a única monarquia absoluta restante na Europa no século XXI. Mas é uma monarquia de um género particular:

• é eletiva: o papa é eleito pelo conclave dos cardeais eleitores, não por hereditariedade;
• é não hereditária e vitalícia: nenhuma criança sucede ao papa;
• é religiosa: a legitimidade do chefe de Estado deriva inteiramente da sua eleição como bispo de Roma e Sucessor de Pedro;
• é sem corte aristocrática: Paulo VI, pelo motu proprio Pontificalis Domus de 28 de março de 1968, aboliu os cargos da corte pontifícia — entre os quais os dos Príncipes assistentes ao Trono — e reduziu a Guarda nobre a um serviço de honra.^[29]

O papa exerce os seus poderes por delegação a órgãos especializados, mas pode a qualquer momento retomar ele próprio o exercício direto de um ou outro destes poderes. É uma monarquia absoluta por delegação, e não uma monarquia constitucional clássica.

A Comissão Pontifícia (legislativo)

O poder legislativo ordinário é exercido pela Comissão Pontifícia para o Estado da Cidade do Vaticano (Pontificia Commissione per lo Stato della Città del Vaticano), instituída por Pio XII em 1939. É composta de cardeais e de outros membros, entre os quais o presidente, nomeados pelo papa por cinco anos.^[30]

Até 2023, esta Comissão era composta só de cardeais. A grande novidade introduzida pela Lei Fundamental de Francisco (2023), depois confirmada pela de Leão XIV (2026), reside precisamente aqui:

« La Commission pontificale pour l'État de la Cité du Vatican est composée de cardinaux et d'autres membres, dont le président, nommés par le Souverain Pontife pour cinq ans. » (tradução francesa) — Lei Fundamental de 2023, artigo 8.º § 1^[31]

A expressão « outros membros » (altri membri), substituída à antiga fórmula « cardeais membros », abre explicitamente a composição a leigos, homens e mulheres. Esta modificação inscreve-se na política de Francisco de desclericalização das funções administrativas da Cúria e do Estado vaticano, já empreendida pela constituição apostólica Praedicate Evangelium (19 de março de 2022) para a Cúria romana.^[32]

A Comissão examina e aprova as leis ordinárias, o orçamento anual, as convenções internacionais técnicas, e exerce um controlo sobre a administração. Os seus atos tornam-se executórios após promulgação papal no jornal oficial Acta Apostolicae Sedis — Supplementum (Supplemento per le leggi e disposizioni dello Stato della Città del Vaticano).

O Governatorato (executivo)

O poder executivo é exercido pelo Governatorato (Governatorato), dirigido por um Presidente. A história desta função conhece três grandes fases.

1929-1952: o Governador único. A Lei Fundamental de 1929 previa a figura do Governador da Cidade do Vaticano (Governatore della Città del Vaticano), nomeado pelo papa para dirigir a administração. Pio XI confia este cargo, desde a fundação do Estado em 1929, a Camillo Serafini (1864-1952), marquês e numismata. Serafini exerce este cargo até à sua morte, em 1952 — durante vinte e três anos.^[33]

1952-2000: a vacatura e a transferência. Com a morte de Serafini, Pio XII não nomeia nenhum sucessor. As funções executivas são transferidas de facto para a Comissão Pontifícia, que se torna ao mesmo tempo legislador e administrador. Esta situação de vacatura dura quarenta e oito anos — situação institucional pouco comentada mas juridicamente real.

2000-2023: o Presidente da Comissão torna-se chefe do executivo. A Lei Fundamental de João Paulo II (26 de novembro de 2000) abole oficialmente a figura do Governador e transfere os poderes executivos para o Presidente da Comissão Pontifícia, que acumula doravante as duas funções. A distinção legislativo/executivo torna-se na prática muito ténue.^[34]

Desde 2023: a separação restabelecida sob Francisco. A Lei Fundamental de 2023 regressa a uma separação orgânica das funções, distinguindo nitidamente a Comissão (legislativo) do Governatorato (executivo), e colocando estes dois órgãos sob a autoridade direta do papa — já não mediatizados pela Secretaria de Estado como era o caso anteriormente. Em 15 de fevereiro de 2025, Francisco nomeia a irmã Raffaella Petrini, religiosa franciscana da Eucaristia, Presidente da Comissão Pontifícia e Presidente do Governatorato, com entrada em funções em 1.º de março de 2025 — primeira mulher a ocupar estas funções na história do Vaticano.^[35]

O poder judicial

O poder judicial é exercido em quatro instâncias, todas sitas no Vaticano:

• o Juiz único (Giudice unico) para as contravenções e infrações menores;
• o Tribunal (Tribunale) para os delitos ordinários, presidido por um magistrado leigo nomeado pelo papa;
• o Tribunal de apelação (Corte d'Appello);
• o Tribunal supremo (Corte di Cassazione), instância suprema.

O direito aplicável é, por remissão geral, o direito canónico como primeira fonte, completado pelo direito italiano nas matérias não cobertas (penal, civil, comercial). É um caso mundialmente único: um Estado que adota explicitamente um direito estrangeiro (italiano) como direito supletivo, mantendo como fonte primeira o seu direito religioso próprio (canónico). O preâmbulo da Lei Fundamental de 2023 codificou este equilíbrio: o ordenamento jurídico vaticano « reconhece o direito canónico como primeira fonte normativa e critério interpretativo insubstituível » (tradução francesa).^[36]

Uma cidadania jure officii

A cidadania vaticana é um dos objetos jurídicos mais singulares do direito internacional. Não se adquire por nascimento no território (jure soli) nem por filiação (jure sanguinis), mas pela função (jure officii) — e perde-se automaticamente quando a função cessa.^[37]

A primeira lei sobre a cidadania é a Lei n.º III de 7 de junho de 1929, promulgada por Pio XI no próprio dia da entrada em vigor do Tratado. Previa:

• cidadania automática para os cardeais residentes em Roma, os dignitários da Corte pontifícia, as pessoas residentes em permanência no território por razões de serviço;
• cidadania derivada para os cônjuges e filhos de cidadãos residentes (jure familiae);
• perda automática em caso de cessação da residência ou da função.^[38]

Esta lei permaneceu em vigor sem modificação maior durante 82 anos. Foi substituída pela Lei sobre a cidadania, a residência e o acesso à Cidade do Vaticano de 22 de fevereiro de 2011, sob Bento XVI. A nova lei mantém o princípio jure officii mas precisa as modalidades: três categorias de cidadãos (os cardeais, os núncios ou outros diplomatas da Santa Sé, as outras pessoas residentes em permanência por razão de serviço). Codifica também o estatuto residual dos antigos cidadãos que, com a perda da sua função, voltam automaticamente a ser cidadãos italianos em virtude de uma cláusula prevista pelo Tratado de Latrão de 1929.^[39]

Uma consequência prática desta construção: não existem cidadãos vaticanos de nascimento. No momento de escrever estas linhas, o número exato de cidadãos vaticanos ronda os 600 a 800 segundo as fontes e as épocas.^[40] A maioria são padres e religiosas, mas há também Guardas suíços (cidadãos vaticanos durante o tempo do seu serviço), alguns diplomatas e empregados do Governatorato.

A Guarda Suíça Pontifícia: 1506-1929-hoje

A Guarda Suíça Pontifícia (Cohors pedestris Helvetiorum a sacra custodia Pontificis) não nasce em 1929 mas em 22 de janeiro de 1506, quando Júlio II acolhe um primeiro contingente de 150 alabardeiros suíços comandados por Kaspar von Silenen de Uri. É o corpo militar mais antigo do mundo ainda em atividade ininterrupta (salvo breve parêntese de 1798-1814 sob Napoleão).^[41]

O que os acordos de Latrão mudam em 1929 não é a existência da Guarda, mas o seu estatuto jurídico. Durante cinquenta e nove anos (1870-1929), a Guarda Suíça era uma milícia papal operando em território italiano; não podia estar armada de armas pesadas e o seu estatuto internacional era ambíguo. A partir de 1929, torna-se:

• a força armada do Estado da Cidade do Vaticano;
• um corpo reconhecido pela Confederação Helvética como uma polícia, não como um exército estrangeiro (declaração do Conselho Federal suíço de 1929);
• responsável pela proteção pessoal do papa e pela segurança do recinto vaticano.

O efetivo é hoje de cerca de 135 homens, elevado a este nível por ocasião do Jubileu de 2025.^[42] As condições de recrutamento permaneceram canónicas desde 1506: ser católico praticante, cidadão suíço, homem, com idade entre 19 e 30 anos, medir no mínimo 174 cm, celibatário no início do serviço. A cerimónia do juramento anual realiza-se em 6 de maio, aniversário do saque de Roma (1527) em que 147 Guardas suíços morreram protegendo Clemente VII.

O Corpo da Gendarmaria vaticana

Distinto da Guarda Suíça, o Corpo da Gendarmaria (Corpo della Gendarmeria) é a polícia civil do Estado vaticano. Herdado diretamente do Corpo da Gendarmaria pontifícia fundado por Pio VII em 1816 nos antigos Estados Pontifícios, é dissolvido brutalmente em 1870 durante a invasão italiana, depois recriado sob uma forma adaptada por Pio XI nos dias que seguem a entrada em vigor do Tratado.

As suas missões:

• manutenção da ordem pública no território vaticano;
• segurança aeroportuária (heliporto), rodoviária (matrículas CV), e pública;
• investigações judiciárias sob a autoridade do Promotor de Justiça;
• escolta do papa nas suas deslocações fora do Vaticano (mas em território italiano, é a polícia italiana que assegura formalmente a segurança, em concertação com os gendarmes vaticanos à paisana).

O efetivo atual é de cerca de 130 gendarmes, quase exclusivamente leigos italianos recrutados por concurso canónico.

Moeda, selos, infraestruturas

O Estado da Cidade do Vaticano exerce a sua autonomia económica por três pilares: a moeda, os selos, as receitas culturais (Museus do Vaticano). O dinheiro circula, mas o Estado não tem nenhuma fiscalidade nem alfândegas interiores — situação única na Europa.

Moeda. O Tratado de Latrão prevê, no artigo 20.º, o direito para o Vaticano de cunhar moeda. Pio XI confia este dossiê a Camillo Serafini, ele próprio numismata, que supervisiona a criação da lira vaticana, a paridade fixa com a lira italiana. A cunhagem é subcontratada à Banca d'Italia. A lira vaticana permanece em serviço de 1929 a 2002, quando o Vaticano adota o euro por acordo monetário com a União Europeia de 29 de dezembro de 2000, modificado e renovado em 2009. O Vaticano pode emitir euros por um montante facial máximo anual de cerca de 2,3 milhões de euros (inicialmente 670 000 euros em 2002), principalmente destinados aos colecionadores.^[43]

Selos. Em 1.º de agosto de 1929, ou seja menos de dois meses após a entrada em vigor do Tratado, são emitidos os primeiros selos vaticanos — série dita «Conciliazione» (Conciliação) em referência ao fim da Questione romana. Treze valores de 5 centesimi a 10 lire, com a efígie de Pio XI para os valores altos e as chaves cruzadas para os baixos. Os selos precedem as moedas: são a primeira manifestação tangível da soberania vaticana, 18 meses antes da primeira cunhagem monetária.^[44]

O Gabinete filatélico dos Poste Vaticane é hoje uma instituição próspera, ao mesmo tempo serviço postal efetivo e emissor de selos de coleção cujas vendas constituem uma das principais fontes de receita do Estado.

Infraestruturas. O Estado possui a sua própria estação ferroviária (Stazione Vaticana), inaugurada em 1934^[45], ligada à rede italiana por um viaduto que atravessa as muralhas leoninas. Já não serve nenhum serviço regular de viajantes mas ainda é utilizada para comboios pontifícios ocasionais. O heliporto nos Jardins, instalado em 1976 por Paulo VI, permite as deslocações rápidas do papa. A Rádio Vaticano (Radio Vaticana), fundada pelo próprio Marconi e inaugurada por Pio XI em 12 de fevereiro de 1931, dispõe de antenas emissoras situadas em Santa Maria di Galeria em território italiano (extraterritorialidade). O papa envia a sua primeira mensagem radiofónica « urbi et orbi » — à cidade e ao mundo — a partir deste local, estendendo de forma audível a sua soberania espiritual.

Bandeira, brasão, hino

O Estado adota em 7 de junho de 1929, no próprio dia da entrada em vigor do Tratado, a sua bandeira e o seu brasão oficiais.

A bandeira é quadrada (1:1), dividida verticalmente em duas faixas:

• do lado da haste: amarelo-ouro (heráldica: ouro), símbolo do poder espiritual;
• do lado flutuante: branco (heráldica: prata), símbolo do poder temporal.

No centro da faixa branca: a tiara pontifícia (forma usada por Pio XI no momento da promulgação, com três coroas) sobre duas chaves cruzadas: a chave de ouro « que abre nos céus », a chave de prata « que liga sobre a terra » (Mateus 16, 19). É a única bandeira nacional no mundo cujo conteúdo heráldico tira a sua origem de um versículo bíblico preciso.

O brasão ostenta os mesmos elementos com um campagne de azul com a tiara e as chaves. O hino oficial é a Marcha pontifícia (Inno e Marcia Pontificale) composta em 1869 por Charles Gounod para Pio IX, e adotada como hino oficial por Pio XII em 16 de outubro de 1949. Executada pela primeira vez neste papel em 24 de dezembro de 1949, na véspera da abertura do Ano Santo de 1950, substitui a Grande Marcia Trionfale de Vittorino Hallmayer (1857), hino dos Estados Pontifícios conservado pelo Vaticano entre 1929 e 1949.^[46]

Cronologia comparada

O que a Lei de 2023 tinha mudado em profundidade

A reforma de 13 de maio de 2023 foi a mais substancial desde 1929. Quatro mudanças maiores:

Primeiramente, abertura da Comissão Pontifícia a leigos. Até aí, a composição era exclusivamente cardinalícia. A nova formulação (« outros membros » ao lado do Cardeal-Presidente) permite a nomeação de leigos e de religiosas. É a primeira vez desde 1929 que o órgão legislativo vaticano já não é um colégio puramente clerical.^[50]

Em segundo lugar, relação direta com o papa, sem intermediário. A Lei de 2000 colocava a Comissão e o Governatorato sob a supervisão da Secretaria de Estado. A Lei de 2023 suprime esta mediação: os órgãos do Estado prestam contas diretamente ao papa. É uma centralização, mas também uma clarificação institucional — o Estado depende do papa como chefe de Estado, não do secretário de Estado como primeiro-ministro disfarçado.

Em terceiro lugar, separação explícita legislativo / executivo. A fusão das duas funções no Presidente da Comissão desde 2000 era criticada pela sua falta de separação dos poderes. A Lei de 2023 restabelece duas figuras distintas: o Presidente da Comissão (legislativo) e o Presidente do Governatorato (executivo).

Em quarto lugar, codificação da primazia do direito canónico. O preâmbulo afirmou explicitamente: o ordenamento jurídico vaticano « reconhece o direito canónico como primeira fonte normativa e critério interpretativo insubstituível » (tradução francesa).^[51] Não é uma novidade doutrinal (era a prática desde 1929), mas é uma codificação formal que encerra definitivamente o debate sobre a eventual laicidade do direito vaticano.

184 missões diplomáticas e um lugar na OSCE

A criação do Estado em 1929 transforma a diplomacia pontifícia. Antes de 1929, a Santa Sé trocava núncios com uma cinquentena de países, e o termo « diplomacia do Vaticano » relevava da linguagem vulgar mas não do direito internacional estrito. Depois de 1929, coexistem duas personalidades jurídicas — a Santa Sé (sujeito espiritual) e o Estado da Cidade do Vaticano (sujeito territorial) — e a comunidade internacional aprende a distinguir.

Hoje, a Santa Sé mantém relações diplomáticas formais com 184 Estados (número oficial, janeiro de 2024)^[52] e com a União Europeia; dispõe de observadores permanentes junto da ONU, da FAO, da OMS, da UNESCO, da OEA e da União Africana; é Estado participante da OSCE desde as negociações de 1973 (signatária originária do Ato Final de Helsínquia, 1975)^[53] e membro da AIEA (Agência Internacional da Energia Atómica) desde a sua fundação em 1957.^[54]

Para a maioria das relações bilaterais, é tecnicamente a Santa Sé que é cocontratante. O Estado da Cidade do Vaticano só aparece como cocontratante para as convenções técnicas: adesão à União Postal Universal (em 1.º de junho de 1929, ou seja seis dias antes mesmo de o Tratado entrar em vigor)^[55], à União Internacional das Telecomunicações, acordo monetário com a UE de 2000, adesão de facto ao espaço Schengen técnico.^[56]

O 6 de abril de 1964: observador permanente na ONU

Um dos atos diplomáticos mais importantes para a consolidação da personalidade internacional da Santa Sé é a decisão de 6 de abril de 1964, sob o pontificado de Paulo VI e o secretariado-geral da ONU U Thant, de admitir a Santa Sé como observador permanente na Organização das Nações Unidas. Este estatuto, nunca pedido por Pio XI nem por Pio XII, é solicitado por Paulo VI no espírito de abertura do concílio Vaticano II então em curso.^[57]

Decisão juridicamente delicada: quem é observador — a Santa Sé ou o Estado da Cidade do Vaticano? O acordo encontrado é explícito: é a Santa Sé, não o Estado, que dispõe do estatuto. Esta precisão não é anódina. Significa que a voz que falará em Nova Iorque em nome do Vaticano será a de uma autoridade espiritual universal, não a de um micro-Estado europeu com os seus interesses geopolíticos próprios. Quando Paulo VI pronuncia o seu famoso discurso « jamais plus la guerre, jamais plus la guerre ! » na Assembleia-Geral em 4 de outubro de 1965, fala como Sucessor de Pedro, não como chefe de um Estado.^[58]

O estatuto de observador alargou-se progressivamente: desde a resolução 58/314 de 1.º de julho de 2004, a Santa Sé beneficia de direitos alargados — direito de resposta, direito de intervir no debate geral, direito de submeter propostas e emendas — quase equivalentes aos de um Estado membro, sem o direito de voto final.

Porque não membro de pleno direito?

Pergunta por vezes colocada: porque é que a Santa Sé não pede a sua adesão plena à ONU?

Três razões convergentes.

Primeiramente, teológica. A Santa Sé recusa-se a ser reduzida a um Estado. A sua missão é mundial e espiritual; dirige-se a todos os homens, não apenas aos seus 800 residentes.

Em segundo lugar, jurídica. A plena adesão exigiria submeter decisões políticas ao voto da Assembleia-Geral. O papa não pode, sobre questões doutrinais (aborto, casamento, fim de vida), ficar vinculado por uma maioria.

Em terceiro lugar, prudencial. O estatuto de observador permite alertar, denunciar, rezar, propor, sem envolver mecanicamente a Igreja nos conflitos políticos bilaterais entre Estados. É exatamente a neutralidade ativa que Pio XI tinha codificado no artigo 24.º do Tratado de Latrão.

« Il n'a aucune puissance temporelle, aucune ambition d'entrer avec vous en compétition. » — Paulo VI, discurso na Assembleia-Geral das Nações Unidas, 4 de outubro de 1965^[59]

Liberdade da Igreja, garantia prática

Quase um século após a sua criação, o Estado da Cidade do Vaticano demonstrou a sua funcionalidade doutrinal. Três provas maiores o atestam.

A Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Quando a Alemanha nazi ocupa Roma (8 de setembro de 1943 – 4 de junho de 1944), o Vaticano torna-se um refúgio para milhares de judeus: segundo as estimativas dos historiadores, mais de 4 000 pessoas encontraram asilo nos institutos religiosos de Roma — conventos, paróquias, colégios pontifícios e bens extraterritoriais (Latrão, Castel Gandolfo, basílicas maiores) — entre setembro de 1943 e junho de 1944.^[60] O território vaticano, declarado neutro e inviolável pelo artigo 24.º, oferecia a este acolhimento o seu quadro jurídico: é ao abrigo deste estatuto que os institutos religiosos e os bens extraterritoriais puderam abrir as suas portas.^[61][62]

A Guerra Fria (1947-1989). A Santa Sé conduz uma diplomacia ativa mas discreta face ao bloco soviético (Ostpolitik de Casaroli sob Paulo VI), enquanto João Paulo II desde 1978 volta a dar coragem às Igrejas perseguidas da Europa Central. A livre circulação dos núncios, o segredo da correspondência pontifícia, a confidencialidade dos arquivos — tudo isto assenta juridicamente na soberania garantida em 1929.

O século XXI das sanções e dos ciberataques. Quando o dicastério para a Doutrina da Fé trata um dossiê da sua competência, fá-lo a partir do território vaticano, sob a única autoridade do Soberano Pontífice: ilustração concreta da independência garantida em 1929.

A aposta arquimediana

Pio XI, dois dias após a assinatura, resume assim a estratégia católica subjacente ao Estado da Cidade do Vaticano: não um grande reino terrestre — afastado em 1871 sob a forma da « Lei das Garantias » — mas um ponto de apoio minúsculo e firme que garante a liberdade espiritual da Igreja. E este ponto de apoio, constrói-o a 44 hectares em vez de 44 000 km² porque um grande Estado teria afogado a missão.

O cálculo foi posto à prova desde a Segunda Guerra Mundial: durante a ocupação alemã de Roma (8 de setembro de 1943 – 4 de junho de 1944), o estatuto neutro e inviolável inscrito no artigo 24.º forneceu o quadro jurídico no qual o asilo pôde ser oferecido aos perseguidos — mais de 4 000 pessoas acolhidas nos institutos religiosos de Roma e nos bens extraterritoriais.^[63][64] A Cidade do Vaticano revelou-se um escudo jurídico calibrado para uma missão espiritual universal.

Uma lição não datada

Do ponto de vista católico, o Estado da Cidade do Vaticano recorda três verdades estruturais cujo alcance ultrapassa de longe a diplomacia ítalo-vaticana:

1. A missão espiritual precisa de uma garantia material mínima. Recusar todo o território (posição dos intransigentes em 1929) teria deixado a Igreja à mercê dos Estados. Aceitar um grande território teria transformado a Igreja em Estado. O ponto de apoio é o equilíbrio católico.

2. A soberania da Igreja não depende do tamanho. Um Estado de 44 hectares pode ser mais soberano do que um Estado de 4 milhões de km² se a sua ordem jurídica for coerente, a sua missão clara, e a sua direção unificada. O Vaticano é o contraexemplo permanente à sociologia que mede o poder pelos meios materiais.

3. A distinção Santa Sé / Estado é doutrinalmente necessária. Confundir os dois é nacionalizar o catolicismo. Distingui-los, como faz a prática diplomática desde 1929, é proteger a universalidade católica assegurando-lhe uma sede visível sem a reduzir a essa sede.

• Ler Os acordos de Latrão (11 de fevereiro de 1929): relato diplomático completo dos três documentos (Tratado, Concordata, Convenção financeira) que tornaram possível a criação do Estado.
• Ler Os Estados Pontifícios (756-1870): história do poder temporal anterior, cujo desaparecimento em 1870 abriu a Questione romana.
• Ler O concílio Vaticano I (1869-1870): interrompido precisamente pela entrada das tropas italianas em Roma que abre a Questione romana.
• Ler O concílio Vaticano II (1962-1965): sob o pontificado de Paulo VI que obtém em 1964 o estatuto de observador permanente na ONU.
• Ler A basílica de São João de Latrão: sede histórica do papado e lugar da assinatura dos acordos.
• Ler A basílica de São Pedro: monumento central do território vaticano desde 1929.